城市更新项目前期运作沉没成本应由谁来承担

6月初，一则“拆迁谈判僵持了10年的木头龙城市更新项目最后5户签约，木头龙城市更新项目将于6月中旬动工”的消息在网上流传。事后证明这个消息是假消息。但这个消息依然引起了业界乃至普通民众对旧住宅区城市更新欲走向何方的反思。

2010年政府审批立项了8个旧住宅区，加上后来陆续又审批立项的旧住宅区，总数应超过了12个。除了鹤塘小区成功外，其他项目均尚未真正完成实施主体确认。2012年底，木头龙小区前期进入的开发商YT便对外宣布拆迁谈判签约率达到了90%，并启动了已签约业主的搬迁工作和他们所属房屋的拆除工作（门窗等附属物）。但始料未及的是，签约率从0到90%，用了不到2年，从90%走到100%，走了近6年，现在仍然看不清终点到来的时间。

对于木头龙城市更新项目，前期YT用4亿现金收购了部分物业。即使不考虑这部分物业的闲置成本，YT每年用于支付已搬迁业主的临时安置费已达8000万/年。而这部分临时安置费在确认实施主体前实际上是一种无效成本。这些无效成本和其他必须支出的成本，若YT不能最终获得实施主体资格，便会形成YT的沉没成本。

对于政府主导以征收手段为兜底的城市更新项目来说，则不存在沉没成本，因为政府以征收强制力作为兜底，不管早晚，一般来说，项目总能完成。但对于市场化运作的城市更新项目，现在政策尚未规定城市更新项目的中止和退出机制，但也未给予市场化城市更新项目某种对业主的强制力兜底。因此，目前进入僵局的市场化城市更新项目，如最终政府没有出台为市场化兜底的强制性政策，则这些陷于僵局的项目，进入中止程序是早晚的事。当然，除了木头龙之外，其他项目中早期进入的开发商，如项目未进行物业现金收购，未启动搬迁，现在付出的成本不过千把万，每年平均耗费的成本，也不过百把万，即使项目拖个十年，这些成本也不过数千万，相比于项目最后的开发收益，也不过九牛一毛。况且，如先期进入的开发商最终获得了这个项目，则这些成本全部会进入开发成本，而在开发收益中被消化。这也是目前进入僵局的城市更新项目，先期进入的开发商并不着急的原因。但这些成本，特别是无效成本，最终形成了整个社会的沉没成本。

社会在进步，城市更新政策也在日益完善。政府在城市更新政策中开始逐步提出城市更新项目的中止和退出机制。如征求意见的《深圳市宝安区棚户区改造实施细则》中提出：

准备阶段：初步改造意愿征集不足85%不启动棚改前期工作；

前期阶段：正式意愿征集不足95%不纳入棚改计划；

确权阶段：被搬迁人确权比例不足95%，项目终止，3年内不再纳入棚改计划；

签约阶段：签约人数比例不足95%，项目终止，5年内不再纳入棚改计划；       

搬迁阶段：签约率达到100%，或已完成行政征收或行政处罚的，启动搬迁。

在征求意见的《深圳市罗湖区棚户区改造实施办法》中提出：

意愿征集开始后120日内，（实施主体）未完成98%业主意愿征集的，项目中止；

协商谈判签约开始后120日内，（实施主体）未完成98%业主签约的，项目中止；5年内不再纳入棚改计划；

全部业主签约，或完成行政征收或行政处罚的，启动搬迁。

在2018年7月10日正式实施的《深圳市福田区城市更新局关于进一步推动福田区城市更新工作的若干意见》中，福田区政府表达出了坚决按暂行措施对长时间无法推进的项目进行清理的决心，表示，对符合以下三种情形的项目，按程序调出城市更新计划，已经完成的审批文件即时失效，自调出计划之日起，三年内不得再次申报城市更新计划：
    1、对于城市更新单元计划公告之日起12个月内，未完成土地及建筑物信息核查和城市更新单元规划报批，且在2018年10月10日前仍未完成土地及建筑物信息核查和城市更新单元规划报批的； 

2、对于城市更新单元规划批准或调整之日起24个月内，项目首期未确认实施主体，且在2019年1月10日前仍未完成首期实施主体确认的； 

3、对于项目首期实施主体确认之日起12个月内，未办理用地出让手续，且在2019年1月10日前仍未完成用地出让手续办理的；

近日，一则《深圳市拆除重建类城市更新单元规划制定计划申报技术规定》（内部征求意见稿）在坊间流传。在此技术规定中，明确：

纳入计划的城市更新单元，仅获准开展历史用地处置、土地和建筑物信息核查及编制城市更新单元规划。更新单元计划的申报单位仅为申报主体，实施主体须依据《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》等相关规定予以确定。

本技术规定施行后批准的更新单元计划（不含重点更新单元），自公告之日起有效期两年。有效期内城市更新单元规划未获市政府或其授权机构批准的，该更新单元计划自动失效。确需延期的，可申请延期一年，原则上仅可延期一次。

若以上政策最终落地并被严格执行，将逐渐改变城市更新的生态环境和游戏规则。对城市更新前期运作的沉没成本将会是项目前期进入者必须慎重考虑的重要因素。

2009年启动的深圳城市更新，允许土地协议出让，开启了房地产开发界所谓的深圳城市更新一二级开发联动模式。城市更新项目前期进入的开发商，以极小的投入，便可锁定收益巨大的二级开发权。于是，便诞生了所谓的城市更新界的“占坑”策略。在缺少项目中止和退出政策（或者说有相关政策，但未被严格执行）的情况下，这些占坑策略对于城市更新前期进入者具有极高的商业价值。这也是虽然有很多项目无法推动，但业界对占坑乐此不彼，或者占坑后待价而沽的根本原因。

2004年8月31日，政府要求所有经营性用地必须经过招拍挂才能进入市场，由此将房地产开发分成了一级开发和二级开发。而近两年逐渐完善的城市更新政策，要求城中村项目须通过集体资产交易平台公开选择实施主体，旧住宅区项目须通过招标公开确定实施主体，也逐渐会将城市更新项目的所谓一二级联动开发一分为二。再加上近半年逐渐完善的城市更新项目中止和退出机制，城市更新的前期运作将成为独立的“运作单元”。如这些政策被严格执行，城市更新前期运作投入的成本以及所对应的收益将不再100%能通过二级开发实现。且在严格执行项目中止和清退政策下，缺乏强制力的市场化城市更新前期投入将成为一个风险很高的投资行为。

城市更新的前期运作（特指确认实施主体前的阶段）和后期的二级开发在资金投入、所需技术、产生的价值等方面都存在着巨大的差异。在二级开发中擅长的大中型开发商，未必擅长城市更新的前期运作，甚至可以说还有一定的劣势。于是，市场上诞生了一批专注于城市更新前期运作的公司，俗称“平台公司”，将城市更新前期运作完成后，将项目“卖”给大中型开发商。而平台公司要能顺利“卖”项目，必须完成二级开发权的“锁定”，而这些“锁定”，导致了目前确定的公开、透明选择实施主体的政策导向无法实现。

于是，政府认为是这些平台公司的存在，扰乱了城市更新市场。近半年政府密集出台的一系列城市更新政策，可以看做是政府针对平台公司的“清坑”行动。将前期占坑的平台公司从占的坑里清理出来，将国有企业填进去，俗称城市更新界的“国进民退”。

笔者认为，这些城市更新界的“国进民退”政策虽然政治上正确，但市场行为上未必正确。因为，国有企业仍然是企业，实现企业利润是其必然使命。在目前城市更新前期运作未形成独立运作单元的情况下，在政治正确前提下被选择的国有企业在城市更新前期运作的投入，依然依靠锁定二级开发权，在二级开发中实现城市更新前期运作的收益。因此，依然没实现二级开发权的最优配置。

笔者认为，要真正实现一个城市更新项目找到最合适的开发主体获取其开发权，就要将城市更新前期运作和后面的二级开发彻底割裂开来，让城市更新前期运作者不能以任何形式锁定后期二级开发权，让二级开发权真正通过市场竞争选到最合适的开发主体。而要达到此目的，就要为城市更新前期运作，找到恰当的获利方式，而不再依靠通过“锁定”的二级开发权变现来实现其收益。

目前，深圳的个别城市更新项目，对于前期进入者在平台招商时未获得二级开发权的，对前期投入给予有票成本+银行贷款利率进行补偿。虽然有进步，但这实质上仍未跳出城市更新前期投入靠二级开发权实现收益的传统路径。目前，深圳一般城市更新项目的实施率在20%左右，旧住宅区城市更新项目的实施率更低，不到10%。对于这么低的实施率，对于一个理性的投资人来说，如果没有锁定后面利益巨大的二级开发权的可能，是不会进行投资的。相应的，这种风险投资下的沉没成本，不管是政府部门，还是政府部门特别授权的国有企业，抑或是传统的大中型开发商，都是不愿且不适合承担这种沉没成本的。

城市更新前期运作，与过去增量土地上的一级开发不同。增量土地上的一级开发，涉及农用地转建设用地所关联的18亿亩耕地红线问题，因此，增量土地上的一级开发是被政府垄断了的，是以政府强制力做兜底的，因此，一级开发的收益巨大，且一般情况下不存在沉没成本的概念。而城市更新前期运作，可以看做是存量土地上的一级开发。但这种一级开发，不存在七通一平，且周围环境本已完全成熟。城市更新的前期运作，实际上形成了原业主和政府对项目的双重审批，原业主的地位上升到了和政府审批部门同样重要的地位。现在的很多项目推行不下去，就是卡在原业主这边。目前，在业界，基本上已经形成了城市更新的前期运作是一个风险投资的过程。对单个项目的风险投资行为来说，形成沉没成本，是大概率事件。

如果给城市更新前期运作下个定义，笔者的定义是：城市更新前期运作是以参与各方意愿整合为对象（不是以土地为对象），以形成可以招商的二级开发权为目标（不是以获得二级开发权为目标），由风险资本作为投入（不是房地产开发资本），采用专门的意愿整合技术（不是房地产开发技术），由专门的运作团队（不是传统房地产开发商的开发团队）进行运作的一个过程。只有政府和业界将城市更新前期运作看成一个独立的运作过程，由合适的风险资本承担沉没成本，由合适的专门角色承担运作过程，为其设计合理的进入方式、收益方式、退出方式，深圳城市更新才能真正地走向顺畅！