从《深圳城市更新条例》落地看老旧小区城市更新趋势

2020年12月30日下午，深圳市人大常委会投票表决通过《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《条例》）。随后的1个小时内，笔者陆续收到了不下10位的业界朋友发来信息，大部分都是庆贺双95%政策终于落地了，困扰业界的“钉子户”问题终于可以解决了。

对这次《条例》的顺利表决，笔者一点也不感到意外。在2020年7月份业界传出《条例》草案的时候，笔者在很多场合做过预测，认为《条例》会在半年到1年内正式落地。2015年《条例》第一版草案在业界传出的时候，当时笔者的预测是两年内（指2015年后的两年内）《条例》无法落地，给当时欢呼条例草案出台的朋友泼了一瓢冷水。现在看来，事实也是这样的。笔者对自己对城市更新大的趋势的判断还是有自信的。

自昨天下午到今天，业界非常热闹，都在讨论《条例》对业界打来的影响，下面，笔者也通过自己的“冷眼”，去探究一下条例对业界，特别是老旧小区城市更新带来的影响。

在笔者看来，相比2015年那一版，以及本年7月征求意见稿，本次表决通过的《条例》，笔者用6个字总结：突破、创新、放开、留白：

突破：

本次《条例》确定的，城市更新项目拆赔协议签约率达双95%，项目即符合公共利益，政府可基于此公共利益，对剩余5%的物业权利人实施个别征收。此条规定，已经突破了国务院2010年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条通过列举法列举的六种符合公共利益，可以实施征收的范围。

本次条例明确，对于《条例》实施的个别征收，可以不纳入全市年度房屋征收计划，由区人民政府参照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的有关规定，依法分别作出征收决定。且规定，征收决定公布后，“钉子户”又与市场主体签定拆赔协议的，政府可终止征收。此条也突破了国务院2010年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之如下规定：确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。此条，大大方便了项目实施举起通过“个别征收”，强制解决“钉子户”的这把利剑，在拔除“钉子户”后，又可以很方便地轻轻放下。为城市更新中的“拔钉”措施解决了程序上的障碍。

深圳经济特区有自己的立法权，因此，有权根据实际情况，对上位法进行突破。此突破，也显示了政府响应国家号召，大力推动城市更新的决心。此突破，将会对老旧小区城市更新中那些个别的基于巨大私利，而充当“钉子户”者以极大的威慑。

创新：

本次《条例》，参照在征收中，征收公告发布后，政府可冻结征收范围内的产权交易、出租、迁户等的规定，创设了预告登记制度：在物业权利人和市场主体签订拆赔协议后，市场主体可以按照约定向不动产登记机构申请办理已签约房屋的相关预告登记，预告登记有效期内，未经预告登记权利人一致同意，不动产登记机构不受理被搬迁房屋的不动产转移、抵押或者变更等登记业务。

此条规定，将破解老旧小区城市更新中，拆赔协议签约后，物业权利人又将物业转让，导致拆赔协议失效，拆赔协议签约工作又要重来的困局，是全国范围内的一大创新。

放开：

此前，深圳已出台了《城市更新办法》、《城市更新办法实施细则》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》等系列文件，目前，这些文件规定老旧小区城市更新由政府主导，优先通过政府主导的“棚户区改造”路径实施。目前，这些政策文件仍在生效状态。《条例》中对老旧小区城市更新的相关规定，已通篇找不到棚改两字。《条例》的位阶高于这些办法、措施，因此，笔者认为，《条例》的正式落地，将为老旧小区的城市更新推进扫除政策上的障碍。

7月份《条例》征求意见稿中，对于老旧小区城市更新的审批，设置了旧住宅区咨询委员会这一审批层级，只有通过该委员会会审的项目，区政府才能进行下一步审批。本次《条例》正式稿，取消了这一审批层级，可以看出政府准备大力推动老旧小区城市更新的决心。

留白：

本次《条例》赋予了在更新项目达到双95%的拆赔签约标准时，政府启动个别征收的行政权力。但对于如何实施征收，个别征收中的一些具体问题，如：政府通过行政强制力从5%“钉子户”手中征收过来的物业权利，以什么样的价格转移至市场主体手中，是以政府棚改标准、市场主体的已签约标准，还是“棚改标准+政府额外收益”，还是公开招标的中标价标准，这些问题都尚未明确。笔者认为，这些问题非常敏感，解决起来也非常棘手。因此，本次《条例》通过留白的形式，把解决问题的答案留到未来实践中去解决。具体来说，在《条例》第七十一条规定：“本条例有关旧住宅区未签约部分房屋实施征收的具体办法，由市人民政府另行制定”。

在7月份的《条例》征求意见稿中，对于老旧小区市场主体的公开选择方式，是引导公众采用“业主票决”的方式。当时，笔者曾提出建议，在单纯采用业主票决的方式之外，建议也可以采用“包含业主票决并具有竞价机制的招标方式确定”。本次《条例》落地稿中，可以看到取消了对老旧小区公开选择市场主体具体方式的表述，把这一问题留到以后的具体项目实践中解决，增加了项目实施者在这一环节的灵活性。

7月份的《条例》征求意见稿中，有“自市场主体选定之日起12个月内签订搬迁安置协议的专有部分占建筑物总面积未达95%时，该项目调出城市更新单元计划”这样的表述，本次正式稿，删除了这一表述。那么，选定市场主体后，如又长期推不动，如何解决？《条例》正式稿，没说。是又留给未来的一个留白？笔者不知。

7月份的《条例》征求意见稿中，本来将房地产咨询企业纳入了城市更新项目实施市场主体的一个备选范畴。对于房地产咨询企业来说，是无法做后期开发的，要做也只能做项目孵化。但在本次落地的正式稿中，则把项目房地产咨询企业又排除在市场主体之外。是决策这又给未来的一个留白，还是？笔者不知。

目前，城市更新项目，特别是老旧小区城市更新项目，先进行前期孵化，孵化完成后进行后期开发，基本上成了一个业界的共识。可以这样说，目前所有打着国企名义实施的老旧小区城市更新项目，基本上都是民企资金在操盘，与孵化相对应的前期服务商制度，在东莞、广州都越来越得到政府的青睐。而本次条例落地稿，却对城市更新的前期服务商制度未着点墨，是故意留白，给未来出台专门的政策进行规范留出空间，还是？笔者不知。

对本次《条例》的正式落地，笔者认为，是一个新的起点，而不是终点。《条例》将对业界的操盘模式带来巨大的影响和新的不确定性。笔者冷眼观之，城市更新道路虽然已曙光乍现，但仍然既险且阻，充满艰辛，城市更新吾辈仍须继续努力！