旧住宅区改造中的民意与上意

一、民意

民意，又叫公意、民心，是大多数社会成员对与其相关的公共事务或现象所持有的大体相近的意见、情感或行为倾向。

俗话说，得民心者得天下。历朝历代，当政者都非常重视民心、民意。目前，习主席说，人民对美好生活的向往是最大的民意。人民居住条件的持续改善是该民意的应有之意。而随着土地资源、环境资源对我国城市特别是大城市发展的刚性约束越来越强，通过摊大饼式的城市扩张解决人民群众改善性的居住需求，越来越不可持续。通过城市更新进行内部挖潜，成为城市发展、新型城市化的必然选择。

当前，城市更新已经上升为国家战略，而通过老旧小区改造改善人民的居住环境，日益受到国家的重视。从这个民意出发，国家建设部确定了老旧小区改造的基本原则：业主主体、社区协商、政府引领、社会参与、保障安全。

从上面这个老旧小区改造原则可以看出，业主是老旧小区改造的主体，是老旧小区改造的发起者和主导者。要不要改，由谁来改，如何改，改成什么样，是以业主为主体，以社区协商为平台，在政府相关部门的引领、指导和监督下，由业主来决定。

老旧小区的业主都是由n个小业主组成。由n个小业主共同推动老旧小区改造这个共同事务，显然是不现实的。因此，n个小业主中的绝大多数经过整合，形成统一的民意，才能真正的对老旧小区改造这个公共事务发挥主体作用。

二、城市更新中的民意

目前，老旧小区改造在全国已如火如荼地开展。深圳，是唯一一个能以拆除重建作为老旧小区改造主要模式的地区。

由于土地资源的极度缺乏，从深圳城市更新大面积铺开之处，就已把老旧小区城市更新作为旧厂、旧村、旧城三大城市更新类别中的一个必然组成部分。并在《深圳城市更新办法》、《深圳经济特区城市更新条例》等系列城市更新政策中，确定了民意在城市更新推动决策中的重要作用，如：

有95%的业主同意更新，才能启动计划申报；单元规划需面向业主进行公示，不能有太多业主明确表示反对；由什么样的市场主体来实施改造，需经过业主票决或按业主表决同意的招商方案来公开选择；拆赔标准需经业主表决同意，并经95%以上业主与意向实施主体一对一签订拆赔协议；大多数业主对回迁物业认同并履行签字认可手续后，开发主体的可售物业才能进入销售。

上述这些规定，已形成了公众对城市更新中的审批式参与，赋予了民意在城市更新推动中的否决权地位。

获得民意的支持，已成为城市更新推动方必须重点关注的方面。

三、旧住宅区更新中的“上意”

上意，简单来说就是“上面的意思”，是相对于民意来说的，即政府的意图。

政府的意图，毫无疑问是需要映射到城市更新项目运作中的，如通过规划编制权、政策制定权来实现对城市更新的管控。如在城市更新专项规划中设置“拆除重建区”、“综合整治区”来限制或倡导哪些区域可以拆，哪些区域要保留。通过设置工业区块线来实现对工业空间资源和工业产业资源的保护和挽留。通过设置重点城市更新单元制度来实现政府对重点片区城市更新的管控强化......。

“上意”在深圳旧住宅区城市更新中表现得更加强烈和明显。深圳旧住宅区本来和其他类型的城市更新一样，是以市场化为主来推动的。由于最初批的8个小区的城市更新推进的不是很顺利，于是，深圳政府将旧住宅区的城市更新拉回到了以行政化的政府主导模式上来，并推出了一个深圳特色的“棚户区改造”，采用了一个叫“政府主导+国企实施”的模式，基本上把民企排除在外，同时，又成功绕过了住宅用地的招拍挂。为了配合此模式的实施，在深圳城市更新十三五规划中，基本上把所有旧住宅区调出了“拆除重建区”。并且，规定了旧住宅区要更新的话，棚户区改造路径优先。这一下，基本上堵死了旧住宅区市场化城市更新的道路。

虽然，棚户区改造有政府强制力做兜底，但棚改用的全部是财政资金，需要占用大量的行政资源，因此，并不能像市场化城市更新那样全面铺开。因此，目前出现了大量符合城市更新基础条件的旧住宅区，向政府申请棚改，排不进政府的棚改计划，市场化城市更新又不被政府获批的局面。城市更新和棚改分别归属更新整备局和住建局，于是，业主希望城市更新的民意，经常会在这两个部门间被踢来踢去。

四、旧住宅区更新中“民意”与“上意”的互动困局

旧住宅区城市更新要能顺利推进，毫无疑问，既要顺从民意，又要服从上意。笔者曾经说过这个观点：旧住宅区城市更新，实际上形成了业主和政府的双审批。

民意和上意的最佳关系是上意既要引导民意的形成，又要尊重民意。旧住宅区城市更新中最重要的一环，就是统一民意的形成，俗称“意愿整合”。是否同意改造，以什么方式改造，以什么模式实施，未来怎么规划，以什么标准赔付，由谁来改造，等等，这些都是需要统一到一个方向上的民意。可以这样说，意愿整合并形成统一的民意，这个民意又能获得上意的认可，是旧住宅区更新改造运作中的核心一环。

旧住宅区统一民意的形成，是一个耗时长、耗费大、不确定性又高的复杂系统工程，同时又与社会稳定问题密切相关。因此，从慎重角度出发，政策规定旧住宅区城市更新的申报主体必须是政府部门。这无可厚非，只有这样，政府才能牢牢控制旧住宅区城市更新的前期进程。但基于此政策的硬性规定：在旧住宅区改造权公开招选市场主体（开发主体）前，禁止（开发主体）进入旧住宅区开展前期工作，则带来了城市更新启动的最初一公里问题：

项目的正式启动，必须有一定的民意支撑。而由于政府的财力、人员毕竟是有限的，再加上市场化城市更新，本质上要落脚在“土地再开发”这一经济活动上，因此，就产生了大量需要改造的散乱民意与上意无法一一实质响应这一困局，笔者把其称做旧住宅区城市更新最初一公里问题。

要解决旧住宅区城市更新的最初一公里问题，笔者的建议是：

1、尽快培育出在开发主体之外，专注于城市更新前期业主民意整合的一类市场主体，并对其行为进行规范。这类市场主体从民意整合之初进入，民意整合完成并获得政府认同时退出。从政策层面明确其商业模式和盈利模式，填补城市更新开发主体在旧住宅区城市更新中后退而形成的最初一公里空白。

2、从政策层面，规范并规定不同类别的民意各在哪个阶段整合，以什么表现形式来表达民意是否形成，达成民意统一的业主比例各需要多少，在政府什么样的监管下形成，民意在政府层面需要获得什么形式的备案...。

3、民意整合，既要防止以民意来要挟上意，又要防止市场主体以上意的幌子，来裹挟民意。

4、旧住宅区城市更新，要起于民意，终于上意，在民意与上意的持续互动中完成民意统一。

5、要分清究竟是民意更智慧，还是上意更聪明。历史是人民创造的。只要是经过引导和整合，排除了非理性行为的统一民意，要给予充分的尊重。