更新界的两个政策讨论稿，能否解决更新前期项目操盘最初一公里的资金问题？

近期，广东城市更新领域两个政策出台，并向公众征求意见，得到了公众的热议，一个是广州市的《广州市城市更新条例》（以下简称《条例》），一个是深圳市的《关于进一步加大居住用地供应的若干措施》（以下简称《措施》）。业界很多人在欢呼城市更新这个风口吹的愈发有力的时候，作为在城市更新项目前期多年操盘的从业者，却更多感受到的是“晕”意......。

城市更新前期运作，看起来千头万绪，但从笔者看来，无外乎两件事：做出一套存量土地整理方案，一方面得到政府端的认可并审批通过之，另一方面是得到业主端的认可，并表决通过之。因此，城市更新前期运作核心就是两点，一点是揣摩好上意，就是投政府领导之所好，以期方案在政府端审批通过，俗称“报批工作”，另一点是将散乱的业主诉求整合到一个方向上，并得到业主的认可并签约，俗称“拆迁工作”。

前几年，政府又是搞工业区块线，又是搞“两个百平方公里级高品质产业空间”，足见对产业空间的重视。于是，城市更新项目中，如何导入有税收贡献的产业，并为其建设容纳这些产业的“空间”，成为推动政府给与支持的重要法宝。笔者参与操作的两个项目，属于旧住宅区，为了获得政府领导的支持，费了巨大的精力，在项目中导入重点产业，受到了领导的支持，审批基本上就差那么一脚。但随着《措施》的出台，笔者发现，风向变了，政府开始更加重视“学位、居住空间增量”等民生问题了。笔者参与操作的两个项目，需要重新按新的逻辑去给政府讲报批的故事了......。

前几年，深圳取消“可售公寓”，就造成了一批城市更新项目的运作出现大的变故，一些项目“瘫”在了那里......。

对比广州和深圳的城市更新条例，可发现两地在城市更新追求目标上的差异，广州城市更新条例中，把“历史文化遗产保护”放在了城市更新追求目标的第一位。而深圳城市更新条例，把“加强公共设施”放在了追求城市更新实现目标的第一位。根据政府的偏好和口味，在项目中加进对应元素，是操作项目的一个基本思路。作为项目操作者，只是希望政府的偏好不要变得过快、过大......。

从《条例》和《措施》这两个讨论稿中，还可看出一个逐渐成型的重要变化：城市更新的主管部门要从规划管理部门转移到建设部门了。广州城市更新条例讨论稿中，已明确“市（广州市）住房城乡建设行政主管部门是本市城市更新工作的主管部门”；深圳的城市更新工作，在市级层面一直归口规划行政管理部门（市规划与自然资源局），但从本次发布的《措施》讨论稿中，已经明确由“市（深圳市）住房建设部门统筹做好旧住宅区改造各项工作”。这一变化，是否意味着城市更新项目的政府端管控要从“规划管控”向“实施过程管控”转变尚不得而知，由此带来项目操作上的变化尚需业界加以关注......。

市场化的城市更新诞生之前，是大一统的政府行政征收的旧改模式。为了降低单纯行政征收模式所积累的政府和被征收人间的社会矛盾，完全市场化的城市更新旧改模式首先在深圳诞生，而广州则以循序渐进的方式摸索市场化的旧改模式。双城经过10年探索，如下几个关键词却让笔者愈加迷惑：

市场主体：一个完整的城市更新项目运作由前期的项目孵化和后期的二级开发组成。后期的二级开发非常成熟，因此，说起城市更新，一般情况下主要指城市更新项目的前期孵化阶段。城市更新项目由谁发起，由谁实施？是由业主、政府、房地产开发商还是什么新类型的市场主体？笔者一直认为城市更新项目孵化和后期的地产开发是完全不同的两个阶段，使用不同的资金，面向不同的对象，采用不同的技术路线，运用不同的团队，因此，需要政策和市场培育出新型专门做城市更新项目孵化的市场主体。但遗憾的是，《深圳城市更新条例》在经过内部几次讨论稿对市场主体的不同定义后，最终把市场主体限定在了“具有房地产开发资质的企业（即传统的房地产开发商）”，反倒是《广州城市更新条例》更加开放，未对市场主体的类型加以限定。不得不说，由于市场化资金进入城市更新项目的特殊性，现在很多实质性操作城市更新项目孵化的，都非真正的品牌房地产开发商，为了规避政策，只能借船出海、戴帽出行。前期孵化和后期开发的转换边界、转换方式、转换条件目前都极为模糊和混乱。真正操作城市更新项目孵化市场主体的产生和成熟还有很长的一段路要走......。

强制征收：有一个词叫“市场失灵”，说的是“市场机制”不是在任何时候，对所有市场要素的市场行为都产生作用。深圳十年城市更新市场化的探索暴露出了市场失灵的问题，于是，政府对城市更新中市场失灵的地方进行强制兜底的强制征收机制应运而生。深圳首先在《深圳城市更新条例》中明确了双95%（签约面积达95%，签约人数达95%）后启动强制征收。从《广州城市更新条例》可以看出，广州完全照此办理。但双城对该强制政策的实施都缺乏实施细则政策配套支持，仅用一句话一带而过：“政府征收取得的物业权利，由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议”，相关部门是哪个部门，规定是哪个规定，协商采用什么机制？在这些都未明确的情况下，强制政策可能沦为一个仅产生威慑作用的政策。这恐怕也是《深圳城市更新条例》出台了几个月了，几个排队等待强制政策推动的“南*新村小区”项目、“海*花园小区”项目迟迟未启动强制政策实施的原因吧。但长此以往，“市场失灵”是否会演变成“政策失灵”也未可知......。

资金保障：目前城市更新界一个明显的特征是：有数量众多的城市更新项目想找资金，同时，又有数量庞大的资金想找城市更新项目，但从项目到资金的最初一公里却始终难以顺畅。

政府显然也看到了这一点，在深圳和广州双城《城市更新条例》中，都有这样的表述：“市、区城市更新部门应当将城市更新工作经费纳入部门预算管理，市、区财政部门按照规定统筹保障有关资金需求”。但城市更新项目孵化过程中，不管是项目范围，还是工作对象，还是项目目标，都处于待定状态，因此，不管是谁作为项目孵化的操作主体，都无法完全改变项目孵化投资的高风险属性。

因此，市场化的机制下，不管是政府的资金，还是社会化资金，如果不能按天使段、A轮、B轮、C轮、Pre-IPO轮构建出匹配各阶段的资金，并形成资金进入和退出的顺畅方式，那么，不管是谁的资金，都是难以顺畅进入城市更新项目的......。

中央在《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》中，已明确要求深圳市“探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制”。只有将城市更新项目孵化按市场机制形成独立的运作单元，培育出专门进行城市更新项目孵化的市场主体，资金方很清晰地看到在该运作单元中的盈利模式，很方便地进入，很方便地退出，并愿意承担与其对应的市场风险。到那时，市场化机制才算真正的构建完成......。