住建部发布限拆令，深圳城市更新是否要凉凉

2021年3月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景发展目标》全文，在其中，正式提出了“实施城市更新行动”。于是，从各地政府、到国央企，到民间社会资本，都开始为中央开启的一个新时代——城市更新时代而全面准备。正在热情高涨的时候，2021年8月30日，建设部以部委通知的形式发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。于是，近期笔者接到不少业界同行的询问：城市更新是否要凉凉，深圳城市更新是否要凉凉。为此，成此文，以飨业界。

一、深圳十年市场化城市更新实践，为何没出现大拆大建

首先，笔者认为，给那些还没充分领会中央实施行动倡议内核精神就贸然行动的地方政府、各种资本泼瓢冷水，建设部的这个通知是很有必要的。

该通知为防止在实施城市更新行动中大拆大建划定了四条底线：拆除建筑面积不能超过现状建筑面积的20%；拆建比不超过2.0，原业主原地回迁安置率不低于50%；因更新拆建导致的年租金上涨率不超过5%。

深圳十年城市更新，立项了近1000个城市更新项目（含2004-2009年历史遗留项目），确定实施主体项目近500个，假设确定实施主体后完成房屋拆除的项目比例是80%，也就是说，十年实践，包含旧厂、旧村、旧城三大类别，按每个项目平均拆除房屋面积5万平米计算，近十年通过城市更新拆除的房屋总量面积约2000万平米，占深圳存量房屋面积（约10亿平米）的2.0%，年均0.2%。从这个角度讲，深圳作为全国城市更新的标杆城市，并没有出现大拆大建。

2009年深圳城市更新刚启动的时候，调研有900余个老旧小区可以进行更新拆建。10余年过去了，真正用市场化城市更新方式实现了拆建的，只有3个半（另外半个是在政府的主导拆迁下完成的）。2009年立项的8个老旧小区，还有5个没没完成和业主的签约，当然，也就无从谈起房屋的拆除。其他多个完成了拆除的老旧小区，基本上都是以棚改的名义，以政府的强制力为后盾才完成的。

反倒是内地城市郑州，2013年作出全面进行城中村改造的决策，以政府动员各级、各界人员支持拆迁的强大支持下，用了仅5年时间，基本完成了郑州城中村的拆除重建。

另外，政府限拆令提到的拆建比不大于2.0，可以说，深圳一直是这样控制的，只不过是更为准确的“净拆建比”指标。深圳的城市更新，只要是回迁安置，基本上100%都是原地回迁。这不是出自政府的强制性规定，而是原业主进行拆赔签约的前提条件。承担项目实施主体角色的市场主体只有服从，否则，就无法拆除原业主的房屋。

纵上，笔者的观点是，只要是充分尊重原业主意愿的市场化城市更新，深圳过去没有出现大拆大建，未来也不可能会出现大拆大建。这次住建部的限拆令，可以说是给那些有着土地财政冲动、完全依靠政府强制力推动拆迁的内地政府打的防疫针，而不是给深圳城市更新打的退烧针。

二、实施城市更新行动中的“拆”与“不拆”

中央在实施城市更新中，大力倡议有机更新。但有机更新不等于不拆除房屋，拆旧建新模式的城市更新也不一定就不是有机更新。这好比是患了大病的患者，是动大手术，还是保守治疗，这是要根据患者的具体情况来定的。

那么，判断的标准是什么？由谁来决定拆还是不拆。其实，中央的系列文件早已给出了答案：尊重人民群众意愿。

深圳是国内民主意识和法治意识都最强的区域。深圳针对有着众多权利主体的城市更新区域，从项目发起，到意愿征集，到拆赔签约，可以说，设置了最严密的的程序和方法，把尊重原业主意愿落到了实处。原业主，可以说，在深圳城市更新，不仅仅是拥有了参与权和建议权，从某种意义上来说，还有决策权和否决权。深圳不但出现过原业主把想拆除重建的开发商赶出小区的情况，还出现过原业主不欢迎政府做综合整治，把政府的工作小组堵在门外的情况（深圳规定，做了综合整治，五年内不能拆除重建）。

对于有历史文化价值的旧建筑，产权归原业主，但从精神层面上说，属于全体人民。因此，即使原业主从资产增值角度有拆除的意愿，也要充分征询其他相关人民群众的意见。深圳的湖贝村改造正是这方面的一个典范。该项目本来是于2013年就由政府批准了单元规划的，但在众多保护历史文化建筑人士的呼吁下，2016年对单元规划重新进行了修改，保留不拆的建筑面积和占地面积扩大了一倍。

当原业主中有部分人同意拆，又有部分人不同意拆，怎么办？深圳也给出了解决办法：复合式更新。就是，在一个单元内，采用利益统筹的方式，部分房屋拆除做重建，部分房屋不拆除做综合整治。

像深圳一样，只要充分尊重业主的意愿和人民群众的意愿，拆或不拆不再是个问题，大拆大建也会变成一个伪命题。

三、实施城市更新行动中的行政化与市场化

“限拆令”中另外一个引人关注的话题是在城市更新中去地产化。其实，笔者想纠正的是，限拆令中的用语是不要“过度地产化”。限拆令依然坚持了中央一贯倡议的“政府引导、市场运作、公众参与”的城市更新市场化原则。

过去经营性用地的商业化拆迁，都是由政府实施的，或者开发商戴着政府征收强制力的帽子实施的，积累了相当数量的社会不稳定因素。深圳正是首先看到了这一点，首先实施了市场化的拆迁模式，就是政府只收取代表土地所有者的补缴地价，剩余的土地增值由后面的土地使用者和原有的土地使用者直接见面，以市场化公平交易为原则去解决商业化拆迁，并在拆迁中引入了市场主体这一角色。但深圳并没有完全放任市场主体的地产化，市场主体要想获得后面的土地使用权，除了完全基于市场公平原则满足原业主的诉求外，还要先行满足土地贡献、贡献保障房、贡献创新型产业用房、捆绑公益责任等政府方面的要求，最终的地产开发，不过是深圳城市更新要进行市场化运作的手段，而不是最开始的目的。

收窄政府强制性征收的范围，已经写进了去年底的中央十四五规划。深圳在《深圳市城市更新条例》中首创的市场化城市更新中的“零星征收”模式，是在市场失灵的时候，对城市更新市场化模式打的一个“补丁”，而不是对行政化城市更新的一个回归。相比财政资金，社会化资金才是大海。但要激活社会化资金参与市场运作，必须给与相应的市场利润，这是企业和社会资本参与的动力和源泉。

限拆令想限制的是过度地产化，限制的是企业参与其中的暴利，而不是对原来行政化模式的重新回归。而深圳城市更新十年市场化探索，是继续发扬和继续完善，而不是有些人理解的，要对深圳城市更新进行纠偏。

四、实施城市更新行动中的“国进民退”

住建部8月10日发布了“限拆令”征求意见稿，8月23日，广州市住建局的一份《关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》在网上流出。文件提到由市属国企城投公司主导更新项目的前期运作，完成策划方案后，占有20%的项目开发权。这份文件，让这几年城市更新界“国进民退”的话题摆到了聚光灯下。

深圳在颁布棚改政策征求意见稿时，刚开始提的是“政府主导、国企实施”，后来征求意见中面对民企的呼吁，在正式稿中修改成了“政府主导，以人才专营机构为主，其他企业可以参与”。但在实际实施过程中，基本上还是实行的国企实施，民企在外。不管政策怎么写，城市更新界的“国进民退”基本上是一个不争的事实。

目前，业界基本上对城市更新项目前期运作的风险投资属性达成了共识，国企的资金基本上无法进入城市更新项目的前期运作。而现在，政府利用手中的行政权力，限制民企在城市更新前期进入，逼着民间资金只能借道国企、戴着国企的帽子进入城市更新。目前，在许多城市更新项目中，前期由民企戴个国企的帽子，资金由民企出，前期失败的风险完全由民企承担，后期由国企主导，民企跟投的合作模式，基本上成了城市更新前期运作的标准模式。只是，历史上曾经出现的，刚改革开放的时候，许多领域不对乡镇企业和民资开放，当时，众多乡镇企业，也是挂靠一个国企，俗称戴“红帽子”进入那些领域。但在后来的国企改制时，引发了众多企业产权上的纠纷。目前，城市更新领域国进民退背景下的“戴红帽子”行为，是否也会引发未来的项目归属纠纷，犹未可知。

城市更新中，国企天然具有和政府各部门顺畅的沟通渠道，便于推动城市更新中政府端的系列审批工作；民企具有和业主打交道的天然灵活性，便于解决城市更新中业主端的拆迁问题。国企和民企本来具有相互合作的需求基础，但依靠行政权力人为帮城市更新中各参与者画下的市场边界，可能更多促成的不是合作，而是帽子的输出。

最后，总结一下，住建部发布的限拆令，限制的是地方政府的行政权力，而不是市场活力。当像深圳那样，把“是否同意改造，以什么方式改造，以什么模式实施，未来怎么规划，以什么标准赔付，由谁来改造”的权利都交到人民群众手中的时候，疾风暴雨式的大拆大建也自然就不会出现了。

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